万亿债务成经济安全“头号杀手”　国研中心盘点地方政府发债难题(转载)

万亿债务成经济安全“头号杀手”　国研中心盘点地方政府发债难题
　　21世纪经济报道 　2004-02-25 16:11:57
　　
　　
　　
　　
　　
　　本报记者　李振华　北京报道
　　
　　
　　前言：2003年2月22日，国务院发展研究中心举行“地方债务问题”研讨会，并公布了两份研究报告。国研中心宏观经济部与日本财务省财务综合政策研究所早在去年9月便合作共同研究日中地方债务问题，国研中心魏加宁博士牵头组成了项目组，分别对中国和日本一些地方债务问题进行调查和研究，希望厘清目前中国地方债务问题严重性和成因，并借鉴日本地方债务方面的经验和教训，解决日益严重的中国地方债务问题。
　　
　　
　　潜藏的地方债务危机犹如一座活火山，在地表之下暗流涌动。
　　
　　国务院发展研究中心宏观经济部在历时5个月的调查之后，于2月22日公布了两份沉甸甸的研究报告。报告中披露的地方政府债务的严重性使人难以轻松。
　　
　　我国《预算法》规定，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府进行举债，但实际情况却令人沮丧，中国各地区、各层级的地方政府大都不同程度举债度日或负债经营，而且“所负债务种类之多，负担之重已经超出常人之想象”。
　　
　　
　　地方债务逾万亿元
　　
　　报告中提到，江西省泰和县一个镇从1995年到2000年累计欠债221.3万元。而这还只是到2000年底的数字。
　　
　　报告统计，截至2002年底，仅乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。但这个数字仅仅是最乐观的估计，国务院发展研究中心宏观经济部研究员李建伟认为“实际数据远不止此”。
　　
　　在县级层面上，举债和拖欠同样触目惊心。审计署2003年审计报告中指出：截至2001年底，从抽查中西部的49个县（市）中查出有37个累计瞒报10.6亿财政赤字，49个县累计债务163亿；而截至2002年9月，49个县市有42个累计欠发工资18亿。
　　
　　中国地方债务到底有多少？
　　
　　魏加宁博士和他的项目组成员在研究报告中没有给出答案，魏对此十分无奈，在调查中，各级地方政府对举债的数字极力回避，使他们感觉困难重重，“我们无法统计这个具体数字”。
　　
　　根据国务院发展研究中心对地方政府负债进行了具体分类，根据划分的6类债务，仍可以作出最粗略的估算。这六类包括：
　　
　　地方政府出面担保或提供变相担保为企业向银行贷款提供融资便利，这构成了目前规模最大的地方债务。中国银行研究所王元龙研究员认为，目前地方政府出面担保或变相担保的所欠四大国有银行的款项至少在千亿元以上。如果加上地方政府对股份制商业银行和城市商业银行的贷款数额，这笔金额至少在2千亿元之上。
　　
　　绕开预算法成立国有公司，通过银行机构在拆借市场进行融资。这个数字几乎无法统计，单是各地纷纷成立的城市开发建设公司，以土地为抵押向银行贷款的数额，保守计算也不低于1000亿元。
　　
　　征收不足或挪用资金等原因造成社会保障资金存在的缺口。目前据公布数字显示，社保资金在3千亿元左右，目前有一半以上被挪用，金额在1500亿元以上。如果再加上缺口的部分，地方政府负担的可能高达上万亿。（按静态统计社保资金的缺口高达37000亿，以地方分担1／3计算）
　　
　　国有企业亏损或破产，特别是粮食企业形成的拖欠工资和亏损挂账。据公开数据显示，粮食企业亏损挂账和拖欠的金额大约有7000亿元，棉花部门大约500亿元，再加上其他企业亏损挂账，地方政府即使分担1／3，应分担的份额也不少于2500亿元。
　　
　　拖欠中小学教师以及中小企业职工的工资。目前全国仅县级财政拖欠工资也在1千亿元之上。
　　
　　地方政府部门拖欠的工程施工项目款等各种白条。截至2002年底全国共拖欠工程款3380亿元，而其中属于政府拖欠的就在1／4之上，如果加上每级政府其他若干部门建造办公楼和吃喝打下的白条将是一天文数字，最保守估计整个债务额也在千亿元之上。
　　
　　六项合计地方政府债务至少在1万亿元以上。（见附表）
　　
　　
　　无法回避的债务问题
　　
　　在这些以万亿元记的庞大债务之中，绝大多数都属于隐性债务，这正是无法具体统计债务数额的原因，地方政府的遮遮掩掩使这些潜在的风险未能暴露在阳光之下。
　　
　　“地方政府债务风险已是威胁我国经济安全与稳定的头号杀手，”国务院发展研究中心张永生研究员认为，“问题已经无法回避，到了现在必须解决的地步。”
　　
　　这似乎并非一家之言，人民银行、财政部、发改委等与会的专家局表露了这样的观点。
　　
　　报告指出，“小的方面来看，中央抓紧清理拖欠民工工资问题，但深入下去最终的清理对象已经到了地方政府头上，债务链的终端———各级地方政府及所属部门无法回避这一问题。”
　　
　　其实，地方政府必须要发展地方经济，而基础设施长期巨大的资金缺口，将会使地方政府债台愈垒愈高，风险愈积愈大。建设部城建司李东序司长曾经做过测算，按照2020年我国城市化水平达到60％目标计算，每年城市基础设施投资起码要保持3500亿－5100亿元，然而地方政府每年可提供资金不过1000亿元左右。如此庞大资金缺口，在没有正规的融资渠道之前，地方政府大多选择举债。
　　
　　另外，地方政府还承担了相对于财权来说更多的事权，除了促进地方经济发展之外，公共医疗卫生、基础教育和庞大臃肿的机构人员的工资等都需要地方政府投入财力，地方政府财政收入日益捉襟见肘，这尤其表现在中西部不发达地区。
　　
　　“堆积如山的地方各级政府债务面临巨大风险，如果不能有效地解决，作为行为不规范的强势政府，只能再次举债，这将使其面临增收的压力，这将促使地方政府通过非法的手段进行创收或盘剥农民，如此恶性循环三农问题将难以有效解决。”李建伟在报告中如此陈述。
　　
　　
　　风险转移
　　
　　不仅如此，以万亿计的地方债务风险正通过银行机构向金融风险进行转化，已经成为一个危险的动向。
　　
　　中国银行研究所王元龙研究员表示，现行法规中不允许地方发行债券，但变相的发债却层出不穷，许多地方政府资金的来源瞄向了银行等金融机构。
　　
　　“目前全国许多地方纷纷成立城市建设开发公司，地方政府将土地拨给其经营，这些城市开发公司凭借手中掌握土地资源，通过炒作的方式将土地价格抬高，然后将价格虚高的土地向银行进行抵押获得贷款，这实际上是利用政府信誉向银行进行借贷。在这一过程中地方政府往往向银行施压，要求银行予以贷款。这些动辄十亿、二十亿计的贷款，一旦出现房地产泡沫，便形成大量银行不良贷款。虽然风险很大，但由于地方政府干预，银行不敢不贷，否则银行在当地便无法生存。由此形成的四家国有银行这类贷款至少有1千亿元，甚至高达数千亿元。”
　　
　　“更为恶劣的是，一些地方政府在修建如公路、桥梁时，要银行贷款给这些路桥公司，之后地方政府便金蝉脱壳，路桥开发公司一夜之间便不见踪影，而地方政府死不认账，银行除了将其列入黑名单之外，无能为力。”
　　
　　一位与会的专家分析说：“银行通常也面临着矛盾的心态，银行希望贷款给地方政府好的项目，即使还不上也是贷给政府的，银行的高层很难追究责任，但对银行来说，也非常清楚如果地方政府不还，他们将毫无办法。”
　　
　　王元龙认为，这种隐性的地方债务风险向金融机构的转移，一旦日积月累到一定的程度，“那么中国的金融风险迟早爆发，也将毁掉多年来国家花费巨额财力和精力进行银行改革的成果”。
　　
　　
　　解决之道
　　
　　“地方政府严重的债务问题，根本的原因是地方财政的困难，解决的途径无非是开源和节流两条路经，”李建伟在报告中称。他认为，合理划分中央和地方的事权与财权，压缩中央的财权等措施都不能从根本上改变地方财政困难的现状，“解决地方财政困难的可行出路是允许发行地方债券”。
　　
　　“地方债务多年来是个两难的问题。中央非常担心放开之后，会造成失控，这样只会造成更大的风险，因而多年以来对地方债的问题一直采取回避的态度，但现在看来这个问题无法回避。目前地方政府走各种各样的‘旁门外道’变相发债，很难控制，也无法控制风险，与其如此不如采取积极措施，打开正门，进行规范管理。”魏加宁博士表示，“许多地方政府在债务问题上处于矛盾状态，对发债问题非常积极，但对目前已经存在隐性债务问题常常避而不谈。允许地方政府发债，中央政府本着‘公开、规范的发行方式’，可将发债作为‘一个筹码’，促使清理地方隐性债务，增加财政的透明度，规范地方政府的投融资行为。”
　　
　　魏加宁博士认为，地方债务的公开化和规范化，也可以使地方政府与商业银行之间的债务关系透明化，借助于信用评级机构和中介机构强化地方政府作为债务人的约束力，降低金融风险，也增强地方政府偿还债务的意愿和动力。
　　
　　然而对于发行地方债券，我国现行《预算法》及现行的其他法律却有明确的限制，为此魏加宁认为现在有必要进行法律方面的修改，使地方政府发债合法化。
　　
　　魏加宁认为稳妥起见，可先选择经济较发达偿还能力较强的沿海城市作为试点，发行市政建设债券。
　　
　　然而对发行地方债券的提议，银监会法规和政策处钱小安处长表示了担忧，他认为地方债券对经济发达的地区来说贡献较强，而经济不发达的中西部地区，可发行的地方债券数量将大大降低，因此对经济贡献性则较弱，这样将最终加剧地区发展的不平衡。
　　
　　财政部一位不愿透露姓名的人士说，财政部此前一直支持地方债的想法。但具体如何落实，财政部尚存诸多担忧。“目前，国家没有放开地方发债，一些地方政府就暗地里大干，一旦放开，很难想象后果会如何。”
　　
　　财政部的担忧并非多余，数年前一度出现的类地方债券所带来的后果至今令人心有余悸。
　　
　　“因此必须慎重，稳步的推进，可以先选择经济发达的地区，选一些好的项目发行项目收入债券。另外，发行主体决不能扩大到县乡一级政府，否则后果将极为严重。”财政部这位人士称，“我个人认为应将发行主体圈定在省一级，最多扩大到一些好的市。发债时必须通过人大会议，将以前的债务显性化，才能获得资格。”
　　
　　发改委宏观经济所金融处宋立处长认为，地方债券体系设计中，审批的权限必须保留在中央政府，并可借鉴澳大利亚的公共债务协调机制，建立公共债务协调委员会，通过各地政府参与，每年度确定各地方政府的债务数额，并形成协议，以约束地方政府发债行为。
　　
　　山东大学副校长樊丽明女士表示，发行地方基础设施建设债券只能解决市级以上经济发达的地区的一些问题，但对于中西部地区及县乡基层单位，却几乎难有作用。樊表示：“根据对山东地区基层单位债务问题的调查，债务的形成主要有：办乡镇企业、拖欠工资、村村路路通、医疗卫生。然而这些领域都无法发行项目收入债券，但如果发行一般责任债券，面对拮据的地方财政最终很可能无法偿还。”
　　
　　
　　

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